Journée Africaine de Lutte contre la corruption 2023 : Bilan de 20 ans de lutte

Discours de Madame Bakolalao Ramanandraibe

HISTORIQUE DE LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION¹ – BILAN DE 20 ANS DE LUTTE

La Convention de l’Union Africaine sur la Prévention et la Lutte Contre la Corruption (CUAPLC) a été ratifiée par Madagascar le 6 octobre 2004, peu après la signature par l’Etat Malgache de la Convention des Nations Unies sur la Lutte Contre la Corruption dite Convention de Mérida, le 10 décembre 2003 et sa ratification le 22 septembre 2004.

HISTORIQUE DE LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION (LCC) A MADAGASCAR :

Bien avant l’entrée en vigueur de la CUAPLC, le 5 août 2006, l’Etat Malgache avait déjà :

– Mis en place dès octobre 2004 une Agence indépendante de LCC, le Bureau Indépendant AntiCorruption (BIANCO) ;

– Elaboré une législation spécifique de LCC (loi n° 2004-030 du 12 octobre 2004 sur la LCC) ;

– Elaboré une première Stratégie Nationale de LCC (SNLCC), mise en œuvre de 2004 à 2014.

Il faut relever que l’approche choisie pour l’élaboration de la 1^ère SNLCC et de la loi sur la LCC, a été d’effectuer une consultation publique auprès d’environ 6000 leaders d’opinion dans toute l’île, pour recueillir leurs avis sur les points clés sur cette lutte.

La stratégie adoptée en 2004 a intégré le lien direct entre le niveau de pauvreté et les manifestations de la corruption vécues au quotidien par la population² : la réduction de la pauvreté contribuera à améliorer la situation de Madagascar face à la corruption. Si les stratégies de LCC dans le monde sont généralement basées sur les trois axes principaux que sont la Prévention, l’Education et la Répression, il faut aussi veiller à ce que les Conditions soient réunies pour ne pas hypothéquer la réussite de la LCC, mais aussi à ce que les mesures d’Incitation soient prises pour encourager les acteurs probes (sanctions positives). C’est dans cette optique qu’a été adopté le modèle PRECIS (Prévention, Education, Conditions, Incitations, Sanctions). Le modèle malgache PRECIS a été présenté à plusieurs pays d’Afrique, dont le Congo Brazzaville, le Tchad, la République Centrafricaine et le Bénin, et le modèle a été adopté dans les SNLCC du Cameroun et de l’Union des Comores.

Cette stratégie a été évaluée et renouvelée, et une deuxième SNLCC 2015-2025 a été élaborée, avec l’ambition à l’horizon 2025, d’un Madagascar Etat de droit, capable, doté d’un excellent niveau de développement économique, social et environnemental et libéré/protégé de la corruption. Les grands axes de la 2^ème stratégie portent notamment sur le renforcement de la Gouvernance, de l’Etat de droit, et l’instauration d’une Justice équitable.

Cette 2^ème stratégie intègre bien les préoccupations de la CUAPLC qui veut promouvoir la transparence, la responsabilité, l’intégrité et la bonne gouvernance pour l’atteinte des objectifs de :

– prévenir et combattre la corruption

– renforcer les capacités institutionnelles des Etats,

– promouvoir la coopération internationale et régionale,- récupérer les actifs détournés.

La Chaîne Pénale Anti-Corruption (CPAC) a été institué au niveau du système judiciaire, à titre d’expérimentation en 2004, pour préparer ultérieurement la mise en place d’une structure pérenne, le Pôle Anti-Corruption (PAC) Cf. présentation de Mme la Coordonnatrice du Pôle Anti-Corruption (PAC).

Madagascar a mis en place son Service de Renseignements Financiers, Sampana Malagasy Iadiana amin’ny Famotsiam-bola (SAMIFIN) – inauguré officiellement le 18 juillet 2008. Une législation sur le blanchiment de capitaux a été élaborée (loi n° 2004-020 du 19 août 2004 sur le blanchiment, le dépistage, la confiscation et la coopération internationale en matière de produits du crime). Le cadre juridique a été ultérieurement amélioré par les lois sur le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (lois n° 2014-005 du 17 juillet 2015 portant lutte contre le terrorisme et la criminalité transnationale organisée et n°2018-043 du 13 février 2019 sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme). Madagascar a d’ailleurs ratifié les Traités et Conventions internationaux sur la lutte contre le terrorisme et la criminalité transnationale organisée dont principalement la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée dite Convention de Palerme.

Une nouvelle loi n° 2016-020 du 22 août 2016 sur la LCC est venue compléter l’arsenal législatif sur la déclaration de patrimoine, a étendu la liste des infractions de corruption et mis en place une politique interne de LCC au niveau des ministères et administrations, pour plus de transparence et de redevabilité.

La législation régissant le recouvrement des avoirs illicites, et portant création de l’Agence de Recouvrement des Avoirs Illicite (ARAI) est récente, et comme M. le Directeur Général de l’ARAI va en parler je ne vais pas aborder le chapitre.

S’agissant des avancées au niveau des Organisations de la Société civile (OSC) engagées dans la LCC, l’ONG Tolotsoa a reçu le prix numérique international de lutte contre la corruption en 2017 et le prix de la 5ème édition de l’International Anti-Corruption Excellence Award – dans la catégorie créativité et engagement des jeunes en 2020.

Si Madagascar peut être considéré comme un pionnier dans la mise en place des structures de LCC, dans le renforcement de son cadre juridique, et l’institution de mécanismes de contrôle plus efficaces, qu’en est-il du bilan de ces presque 2O années de lutte, et quels sont les perspectives, enjeux et défis ?

N’exerçant plus aucune fonction publique, et ayant ainsi plus de distance par rapport à mes cadets qui sont encore sous les feux de l’action, mon point de vue sera certainement divergente des leurs. Je rappelle que je parle aussi ici en tant que membre actif de la société civile, et je dois rapporter certaines des préoccupations des OSC sur la LCC à Madagascar.

BILAN DES 20 ANNEES DE LCC :

• Si la 1^ère SNLCC s’était fixée comme objectif d’atteindre en 2015 le niveau d’IPC 7/10, dans la 2ème stratégie l’objectif est moins ambitieux, celui d’atteindre le niveau 5/10 en 2025.

Si le score de l’IPC était en 2003 de 2,6/10 avec un rang de 88/133 pays, le score est remonté en 2006 à 3,1/10 avec un rang de 85/163 pays pour chuter régulièrement par la suite. Le meilleur score est celui de 2012, 32/100 avec un rang de 118/176 pays, mais dès 2013 l’IPC est redescendu à 28/100 avec un rang de 127/175 pays, pour redescendre puis stagner ces dernières années à 27-26/100 avec un rang de 142/180 pays. Il est indéniable que la corruption prend de l’ampleur

• Les chiffres relatifs au niveau de développement économique (PIB, taux de croissance, indice de développement, indice Mo Ibrahim relatif à la gouvernance, indice sur l’Etat de droit du World Justice Project, pourcentage de la population vivant en-dessous du seuil de pauvreté etc.) démontrent que les objectifs de développement et de mise en place d’un Etat de droit ne sont pas atteints et que la pauvreté gagne chaque année du terrain.

• Les OSC dénoncent une frilosité, voire une absence de volonté politique de l’Etat à améliorer le cadre juridique de la LCC :

– Les articles 9 et 12 .4, CUAPLC mettent l’accent dans sur l’accès à l’information : un projet de texte y afférent proposé par le CSI depuis 2006 attend toujours d’être traduit en texte de loi ;

– L’avant proposition de loi sur la protection des défenseurs des droits humains élaboré depuis 2018 (auquel les OSC ont été associés) stagne au niveau des instances d’adoption³ ;

– Les OSC demandent l’amélioration du cadre juridique régissant les différents régimes d’immunités et privilèges dont bénéficient les titulaires de certaines fonctions. A cet effet, le cadre régissant la Haute Cour de Justice (HCJ) avec des étapes de procédure lourdes et complexes, et la complaisance irresponsable des membres de l’Assemblée Nationale sont sources d’impunité des hauts dignitaires auteurs de corruption. Si toutes les juridictions de Madagascar croulent sous le volume de dossiers qu’elles ont à traiter, la HCJ n’a jamais eu à traiter un seul dossier depuis sa mise en place en 2020, alors que des moyens financiers important lui ont été consentis pour son fonctionnement⁴

– La loi régissant le PAC (loi n° 2016-021 du 22 août 2016 sur les pôles anti-corruption) a été modifiée par la loi n° 2016-021 du 30 juin 2021 qui a extrait des dispositions essentielles sur les garanties d’indépendance⁵ et sur la compétence d’attribution. Ainsi la composition du Comité de Suivi Evaluation (CSE) du PAC a été modifiée, par l’adjonction de 2 membres de la Cour Suprême, mais les Directeurs Généraux du BIANCO et du SAMIFIN ont été relégués au simple rôle d’observateur, sans voie délibérative. L’avis du CSE qui était un avis lié est devenu un avis simple. Le rôle de la société civile au sein de ce CSE est de fait négligeable⁶, et les organes de LCC relégués au second rang de part la composition nouvelle et le fonctionnement même de ce CSE

– L’objectif de mettre en place de 6 PAC dans les chefs lieux de province de Madagascar (2016-021) n’est pas atteint, car seuls les PAC d’Antananarivo et de Mahajanga sont opérationnels. La mise en place du PAC de Fianarantsoa est toujours en attente bien que ses membres aient été sélectionnés depuis plus de 2 ans ;

– Les recommandations à l’international sont de consacrer 1% du budget général de l’Etat à la LCC. La stratégie de 2015 a fixé le taux à 0,3% par rapport à ce budget général. Le taux de 0,25 % consenti par l’Etat en 2019, a été réduit à 0,15 % en 2020 et 2021. En 2022 le taux est redescendu à 0,14%.

PERSPECTIVES, ENJEUX ET DEFIS :

L’expérience du Botswana démontre que, pour réussir, la LCC doit impliquer non seulement les institutions mais aussi les acteurs non-étatiques, y compris le secteur privé, la société civile, les médias et, surtout, tous les citoyens.

La CUAPLC met d’ailleurs l’accent sur la nécessité de renforcer la contribution et l’implication de la société civile dans le mécanisme de mise en œuvre des politiques anti-corruption.

La corruption s’est aggravée en Afrique et à Madagascar principalement, et on n’a jamais pu la juguler. Le bilan présenté est lourd, la corruption est endémique et gagne du terrain, tout le monde est touché en tant qu’acteur ou victime. Les détournements qui se chiffraient à des millions d’Ariary au début de la LCC se chiffrent actuellement à des milliards d’Ariary. Certaines pratiques constitutives de corruption ne sont pas considérées comme telles, par exemple lors de la célébration d’un mariage, les nouveaux époux offrent une enveloppe contenant de l’argent au Maire pour son office, mission rentrant dans l’exercice normal de ses fonctions. Les valeurs sont inversées, celui qui ne profite pas de son poste pour s’enrichir par la corruption est considéré comme étant un « Ravasalahy » – un imbécile !

Pourquoi en est-on arrivé là et que faut-il faire ?

Il est évident qu’il faut réfléchir sur l’approche stratégique car considérer la LCC dans sa simple dimension de lutte contre une infraction pénale est une erreur, d’autant plus qu’actuellement pour des mêmes faits, certains auteurs sont poursuivis, d’autres pas… Il faut préciser que si la subordination hiérarchique des membres du Parquet leur impose d’effectuer les poursuites requises par le Ministre de la Justice ou le Parquet Général, ces autorités ne peuvent pas donner l’ordre de ne pas poursuivre.

Le modèle PRECIS développé dans la 1^ère SNLCC avait mis en exergue un certain nombre d’exigences stratégiques qui semblent un peu être perdues de vue :

• La LCC est bancale si les 3 axes Prévention, Education et Sanction ne sont pas développées simultanément et suivant une même importance. Ce sont des préconisations à l’international, et appliquées par des agences de LCC comme l’Independent Commission Against Corruption (ICAC) de Hong-Kong ou de Maurice, et le Directorate on Corruption and Economic Crime (DCEC) du Botswana ;

• Le modèle PRECIS met l’accent sur un axe essentiel, les Conditions nécessaires, mais non suffisantes, de réussite de la LCC : il faut diminuer la vulnérabilité des agents de l’Etat (conditions de travail, salaire, insécurité de la carrière etc.), améliorer le niveau de vie de la population, mais surtoutaméliorer sensiblement la gouvernance. C’est pourquoi une stratégie de LCC doit nécessairement embrasser les problèmes de gouvernance. Mais cette condition n’est pas suffisante pour lutter contre la corruption qui s’adapte très vite à tout changement;

• Sur les Incitations, il semble que l’on se focalise beaucoup sur les corrompus et non sur les acteurs positifs, ceux qui veulent véritablement lutter contre la corruption. Il faut récompenser les agents et services probes (sanctions positives) pour qu’ils se sentent soutenus. Il faut développer une masse critique d’acteurs positifs pour véritablement faire bouger les choses. Actuellement par exemple, des jeunes de la Faculté de Droit et des Sciences Politiques (FDSP) s’impliquent dans la LCC au sein des OSC, mais il faudrait aussi que tous nos universitaires, élites et leaders d’opinions s’impliquent davantage.

Une amélioration du mécanisme de mise en œuvre, avec une meilleure implication de la société civile est envisageable. Les OSC jouent un rôle de plus en plus important en matière de sensibilisation, prévention, dénonciation de la corruption et de recouvrement des avoirs. En Afrique les fonds rapatriés sont souvent confiés à des OSC pour être investis dans des œuvres humanitaires ou sociales afin de bénéficier aux premières victimes de la corruption à savoir les plus démunis. A titre d’exemple, en 2005 au Nigéria, sur la base d’un accord sur les modalités de restitution signé par la Suisse, le Nigeria et la Banque Mondiale, 700 millions de dollars d’actifs volés par l’ancien Président nigérian Abacha ont été restitués par la Suisse au budget central nigérian. Suite aux pressions exercées par les OSC suisses et nigérianes, une certaine participation des OSC au suivi de l’utilisation des biens restitués a également été introduite : le réseau de la société civile a participé au suivi et à la mise en œuvre des projets financés par les fonds, afin d’assurer une plus grande transparence sur l’usage des avoirs restitués.

Pour partir sur des bases nouvelles, il faut réfléchir sur le problème de la gestion du passé à travers les résultats des sondages effectuées en 2004 où une majorité des consultés (59%) estimait que l’on devrait tirer un trait sur le passé et que les faits anciens ne devraient pas faire l’objet d’enquête, avec cependant une modération, car 82% déclaraient qu’une accusation de corruption grave devrait cependant être enquêtée, peu importe le moment de la commission de l’infraction.

Il est évident que l’on ne peut pas poursuivre toutes les infractions commises sur le territoire national, mais il faut oser sanctionner les plus graves notamment celles qui impactent l’économie et sont source de notre pauvreté. Et pour cela il faut une volonté politique forte et le soutien du public.

Enfin, il faut constamment améliorer la collaboration entre les organes de LCC, revoir le cadre juridique chaque fois qu’il est possible proposer des modifications législatives pour améliorer le dispositif et la collaboration entre organes de lutte.

Il faut aussi éviter le raccourci réducteur qui consiste à considérer les OSC comme des ennemis, voire des opposants au régime.

Dans le temps lorsque des divergences de vue opposaient le CSI et le BIANCO et que la colère montait, mon Secrétaire Exécutif de l’époque Patrick Rafolisy ne manquait pas de rappeler aux membres du Secrétariat Permanent : « Attention, l’ennemi ce n’est pas le BIANCO, c’est la CORRUPTION, ne nous trompons pas d’ennemi ! ».

Mme Bakolalao RAMANANDRAIBE RANAIVOHARIVONY .

Présidente honoraire de la Cour de cassation de la Cour Suprême,
Ancien Garde des Sceaux, Ministre de la Justice,
Ancienne Présidente du Conseil Supérieur de Lutte Contre la Corruption (CSLCC), puis du Comité pour la Sauvegarde de l’Intégrité (CSI),
Ancien Directeur Général de l’Ecole Nationale de la Magistrature et des Greffes (ENMG), Présidente du Conseil d’Administration de l’ONG IVORARY,
Présidente du Conseil d’Administration de l’ONG Tolotsoa,
Membre fondatrice du Mouvement pour l’Ethique et de la Déontologie de Madagascar (MEDEM),
Présidente de l’Association pour la Sauvegarde et la Protection de l’Enfance (ASPE)

¹ Définition de la corruption « l’abus de prérogatives attachées à une fonction publique ou privée en vue d’un intérêt personnel »

² Une étude réalisée en 1994 dans le cadre du Projet MADIO (Madagascar-Dial-Instat-Orstom), par Mireille Razafindrakoto et François Roubaud – Economistes Chercheurs à DIAL (Paris) a permis de mettre en exergue l’existence d’une corrélation négative entre l’amélioration des salaires des fonctionnaires (pouvoir d’achat) et la forte diminution de la corruption. En effet le pourcentage de la population de la capitale qui déclare avoir été victime de la corruption pendant la période 1995-2001 a diminué de 42% en 1995, de 11% et 10% en 2000 et 2001. Dans la même période, les salaires des fonctionnaires ont augmenté, en termes réels de 50%. Cela montre bien la relation entre l’évolution des salaires en termes réels et le niveau de corruption.

³ Selon l’étude Afro-baromètre 2019 : environ 70% des citoyens malgaches ont peur de signaler des faits de corruption à cause des risques de représailles ou d’autres conséquences négatives.

⁴ Des indemnités sont par exemple allouées aux membres de la HCJ, quand bien même ils ne traitent aucun dossier.

⁵ L’indépendance d’une institution est garantie par trois éléments que sont : i) l’indépendance institutionnelle qui lui permet d’exercer ses missions sans subir l’immixtion ou la pression de sa hiérarchie ou d’autres pouvoirs, ii) l’indépendance financière qui lui permet d’effectuer l’intégralité de sa mission en disposant des moyens matériels et humains nécessaires pour y parvenir, iii) la sécurité des fonctions c’est-à-dire la garantie que les motifs/causes de destitution de l’agent soient préalablement définis par la loi, et les procédures posées clairement par elle. Ceci protège l’agent de toute révocation/destitution arbitraire, pour des motifs liés à l’exercice de ses fonctions, par exemple à la suite des enquêtes/poursuites effectuées, ou des condamnations prononcées contre un proche du pouvoir

⁶. Au sein du Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) le représentant des OSC dans l’institution n’a jamais été nommé alors que le mandat de 3 ans des membres prend fin cette année, et bien que les OSC aient initié une procédure pour le choix de leur représentant